Proyecto de Ordenanza - Utilización de software libre en la Municipalidad de La Plata

Definiciones

Artículo 1: A los efectos de la presente Ordenanza, defínese:

  a. Programa o "software", a cualquier secuencia de instrucciones usada por un dispositivo de procesamiento digital de datos para llevar a cabo una tarea específica o resolver un problema determinado.

  b. Ejecución o empleo de un programa, al acto de utilizarlo sobre cualquier dispositivo de procesamiento digital de datos para realizar una función.

  c. Usuario, a aquella persona física o jurídica que emplea el software.

  d. Código fuente o de origen, o programa fuente o de origen, al conjunto completo de instrucciones y archivos digitales originales creados o modificados por quien los programara, más todos los archivos digitales de soporte, como tablas de datos, imágenes, especificaciones, documentación, y todo otro elemento que sea necesario para producir el programa ejecutable a partir de ellos.

  Como excepción, podrán excluirse de este conjunto aquellas herramientas y programas que sean habitualmente distribuidos como software libre por otros medios como, entre otros, compiladores, sistemas operativos y librerías.

  e. Programa (software) libre, a aquel cuyo empleo garantice al usuario, sin costo adicional, las siguientes facultades: 

   e.1) ejecución irrestricta del programa para cualquier propósito. 

   e.2) acceso irrestricto al código fuente o de origen respectivo. 

   e.3) inspección exhaustiva de los mecanismos de funcionamiento del programa. 

   e.4) uso de los mecanismos internos y de cualquier porción arbitraria del programa para adaptarlo a las necesidades del usuario. 

   e.5) confección y distribución pública de copias del programa. 

   e.6) modificación del programa y distribución libre, tanto de las alteraciones como del nuevo programa resultante, bajo las mismas condiciones del programa original. 

  Además, el costo de obtención de una copia del código fuente del programa por parte del usuario no podrá ser significativamente mayor al costo habitual de mercado en concepto de materiales, mano de obra y logística necesarias para la confección de dicha copia.

  f. Programa "no libre" o "propietario", a aquél que no reúna todos los requisitos expresados en el artículo 1º inciso e) precedente. 

  g. Formato abierto a cualquier modo de codificación de información digital que satisfaga las siguientes condiciones tales que: 

   g.1) su documentación técnica completa esté disponible públicamente. 

   g.2) el código fuente de al menos una implementación de referencia completa esté disponible públicamente. 

   g.3) no existan restricciones para la confección de programas que almacenen, transmitan, reciban o accedan a datos codificados de esta manera.

  h. Plataforma informática a una combinación particular de un dispositivo de procesamiento digital de datos o un conjunto de ellos y el programa o conjunto de programas utilizados para operarlo.

Objeto

Artículo 2: La presente Ordenanza tiene por objeto:

  a. Garantizar a los ciudadanos, instituciones y empresas de la ciudad de La Plata o de cualquier otra localidad del país o del mundo que tienen tratos de cualquier índole con el municipio de La Plata, la confidencialidad, seguridad e interoperatividad de la información que por cualquier motivo se encuentre depositada en forma digital en el ámbito de la administración municipal siempre que alguna o todas estas características fueran pertinentes.

  b. Asegurar la capacidad de interpretar y procesar la información digital existente en la administración municipal cualquiera sea la plataforma informática utilizada.

  c. Promover la mejora constante de la productividad de la administración municipal mediante la utilización de herramientas tecnológicas que por su naturaleza permitan condiciones permanentes de flexibilidad y adaptación según las necesidades, intereses y objetivos de la propia administración.

Software utilizable y plazos de trancisión

Artículo 3: A partir de la sanción de la presente Ordenanza, la administración municipal sólo admitirá la instalación de nuevos programas o software cuando éste pudiera ser considerado software libre de acuerdo a la definición suministrada por esta Ordenanza (art. 1 inc. e).

Artículo 4: A partir de la sanción de la presente Ordenanza, otórgase al Departamento Ejecutivo un plazo de noventa días para realizar un relevamiento completo del parque informático y la elaboración de un Plan Integral de Migración a Software Libre, que deberá prever el reemplazo ordenado de todo el software propietario actualmente utilizado en la administración municipal por software libre.

Artículo 5: A partir de la presentación del Plan Integral de Migración a Software Libre, otórgase al Departamento Ejecutivo un plazo de 360 días para la ejecución del mismo.

Excepciones

Artículo 6: En caso de no existir una solución que utilice software libre y permita satisfacer una necesidad determinada, la dependencia que se encontrara en esta situación podrá adoptar las siguientes alternativas, con el orden de prioridades sucesivo:

a) En caso de inexistencia o indisponibilidad de software libre que permita dar solución a la necesidad planteada, y que como consecuencia de ello se determinara la necesidad de su desarrollo, la solución técnica resultante deberá ser, en todos los casos, software libre, en los términos definidos en el artículo 1 inc. e) de esta Ordenanza.

b) Si mediaran exigencias de tiempo verificables para la solución del problema técnico, y se encontraran disponibles en el mercado programas (software) no libres o propietarios, la dependencia que lo demande podrá gestionar ante el Intendente Municipal o el organismo municipal de aplicación que éste determine un permiso de excepción de utilización de software no libre. La elección del producto deberá ser realizada de acuerdo al siguiente orden de preferencia:

b.1) Se seleccionará en primer término a los programas que cumplan con todos los criterios enunciados en el artículo 1 inciso e), excepto por la facultad de distribución del programa modificado (at. 1, inc. e, parrafo 6). En este único caso, el permiso de excepción podrá ser definitivo.

b.2) Si no se pudiera disponer de programas de la categoría precedente, se deberán escoger aquellos para los que exista un proyecto de desarrollo avanzado, de tipo libre. En este caso, el permiso de excepción será transitorio y caducará automáticamente cuando el software libre pase a estar disponible con la funcionalidad que sea necesaria.

b.3) Si no se encontraren productos de estas condiciones, se podrá optar por programas "no libres", pero el permiso de excepción emanado del Intendente Municipal caducará automáticamente a los dos años de emitido, debiendo ser renovado previa constatación que no exista disponible en el mercado una solución de software libre satisfactoria.

No se permitirá en ningún caso la utilización de software que implique uso de formatos no abiertos.

Artículo 7: Previo a expedir un permiso de excepción, el Intendente Municipal o el organismo de aplicación que éste determine, deberá realizar una consulta técnica detallada a la Universidad Nacional de La Plata, acerca del estado del arte, la disponibilidad de software libre y la existencia de desarrollos que pudieran realizar la tarea u operación requerida. A juicio del Departamento Ejecutivo, esta consulta se podrá complementar con otras, a instituciones públicas o privadas, expertos o profesionales independientes que entiendan en la temática.

Publicidad

Artículo 8: Los requerimientos de software de la administración serán publicados mediante los mecanismos habituales de publicidad para las compras habituales del Municipio, adicionalmente se abrirá un Registro Especial de expertos, proveedores y desarrolladores de software libre que serán notificados de cada convocatoria.

Artículo 9: Si cualquier dependencia municipal fuera autorizada en forma excepcional para adquirir o utilizar programas o software "no libres" para almacenar o procesar datos cuya reserva sea necesario preservar, fueren confidenciales, críticos o vitales para el desempeño de la administración municipal, el Departamento Ejecutivo deberá publicar, por los medios habituales de publicidad de los actos de gobierno, un informe donde se expliquen los riesgos asociados con el uso de software de dichas características para esa aplicación en particular

Convenios

Artículo 10: Se faculta al Departamento Ejecutivo a suscribir convenios con la Universidad Nacional de La Plata a los fines de:

  a. Solicitar asesoramiento para la realización del diagnóstico y el Plan Integral de Migración a Software Libre.

  b. Capacitar al personal de la administración municipal para operar el nuevo software.

  c. Implementar el Plan Integral de Migración a Software Libre.

Artículo 11: De forma.

   

Fundamentos

Los medios digitales de procesamiento y almacenamiento de información son, desde hace más de treinta años, un auxiliar eficaz y cada día más importante en las tareas de la administración pública y prácticamente en toda actividad humana. En el caso de la administración pública, que manipula datos que le han sido confiados por los ciudadanos, instituciones y empresas para el mejor cumplimiento de sus fines, el soporte de la informática permite desarrollar tareas de creciente complejidad en forma incomparablemente más eficaz que cuando los mismos procedimientos se realizaban en forma manual, y al mismo tiempo, creando nuevos mecanismos de gestión, modernizando la gerencia pública y dotando de agilidad y flexibilidad a la acción de la propia administración.

En efecto, sería impensable prescindir de la utilización de la informática en las tareas cotidianas del Estado, en cualquiera de sus niveles.

Sin embargo, el propio Estado, probablemente porque los beneficios obtenidos por el desarrollo de la informática han sido cuantiosos e innegables, no ha prestado particular atención a graves riesgos derivados del uso de programas o software cuyos mecanismos internos y modos de operar no son de carácter público.

En este sentido, como depositario de datos e información que son propiedad de los ciudadanos, las instituciones y las empresas, y de información generada por el propio Estado, de carácter estratégico y vital para el diseño y adopción de políticas públicas en todos los órdenes, la administración pública tiene la responsabilidad y la obligación de controlar que la seguridad, confidencialidad e interoperabilidad de esa información se encuentre en los niveles más elevados que ofrezca el estado del arte.

A pesar de todo ello, cuya no observancia pone en riesgo garantías constitucionales y legales, la administración pública en todos sus niveles utiliza de manera extendida software propietario, que no garantiza ninguna de las condiciones precitadas, exacerba la dependencia tecnológica al utilizar formatos no abiertos -que limitan la elección del software- y a condiciones de mercado normalmente más desventajosas que lo que supondría la adopción de software libre, lo que redunda muchas veces, según expresiones de funcionarios públicos de distintos niveles, en violación de normas de propiedad intelectual al utilizar software sin licencia de uso, práctica habitual y altamente perniciosa. Cada Ley que es violada por el propio Estado implica un descrédito del orden jurídico total.

Decimos que el software propietario no garantiza ninguna de las condiciones precitadas, porque su código fuente no puede examinarse en forma independiente ni está a disposición de quien utiliza ese software aún cuando el usuario haya adquirido la licencia de uso correspondiente. Adicionalmente, la utilización de formatos no abiertos impide o limita gravemente la adopción de otro software aún cuando el nuevo software fuera más conveniente y más adaptado a los requerimientos de la administración.

No abundaremos en cuestiones como las desventajas técnicas, la falta de estabilidad, o las prácticas monopólicas que caracterizan a gran parte del software propietario. Documentación al respecto puede encontrarse abundantemente en Internet -y también la argumentación contraria-. Simplemente abogamos por la utilización de los mejores desarrollos, calificación que sólo puede hacerse a partir del exámen independiente del código fuente. Y esto es imposible tratándose de sistemas propietarios. Pero sí nos detendremos en ejemplos puntuales que han tenido enorme difusión y que califican las fallas inadmisibles para la utilización en el Estado que presenta o puede presentar el software propietario.

Durante muchos años, la comunidad informática hacía mención a las denominadas "puertas traseras" de los programas informáticos como si fueran un mito urbano, fantasioso y quizás falso. La existencia o no de esas puertas traseras, que servirían a quienes las hubieran diseñado para ingresar al sistema informático de los usuarios, era imposible de probar, porque el código fuente no era público, sin embargo hubo un caso fortuito donde se demostró la existencia de dicho subterfugio: el sistema de bases de datos Interbase de la empresa Borland, que durante muchos años se distribuyó comercialmente, fue cambiado a software de código abierto en el año 2000 por decisión de la misma empresa. Esto permitió que su código fuera examinado por expertos de todo el mundo, quienes no tardaron en detectar una puerta trasera que permitía a cualquiera que conociera el secreto utilizar esa base de datos y manipular la información. Es de suponer que la incorporación de esa puerta trasera no había sido decisión de la empresa, sino probablemente de alguno o algunos de los programadores que trabajaron en su desarrollo, de otra manera la propia Borland hubiera cambiado el código antes de darlo a publicidad, sin embargo no menos cierto es que miles de usuarios tuvieron durante años sus sistemas con graves fallas de seguridad producto, no del error ni de la falta de pericia de los programadores, sino planificada por ellos. Hoy, el hecho de que su código fuente esté a disposición pública, ha permitido reparar esa falla no accidental.

También Microsoft ha estado envuelto en un escándalo nunca aclarado satisfactoriamente cuando en sus sistemas de clave pública para uno de sus servidores de red, se descubrió, también fortuitamente, que el sistema escondía dos claves, una de ellas identificada como MS_KEY ("Clave de MicroSoft") y otra como NSA_KEY (¿"Clave de NSA - National Security Agency"? Nunca se terminó de aclarar certeramente la cuestión).

Lo cierto es que agencias gubernamentales de los países desarrollados (la NASA y el Pentágono en los Estados Unidos, el Ministerio de Defensa de Francia, por citar sólo algunos), y admnistraciones nacionales completas están adoptando como norma la utilización de software libre, es decir, de aquél software cuyo "blindaje" es posible revisar antes de utilizar.

La adquisición y utilización de software propietario por parte del Estado sólo se comprende por tratarse de productos relativamente recientes cuya complejidad y novedad dificulta cualquier evaluación. Salvo que mediaran intereses inconfesables, ningún funcionario responsable del área de compras de un organismo público autorizaría la adquisición de alimentos para un programa de Emergencia Alimentaria si el oferente sólo vendiera los alimentos en "paquetes cerrados" sin especificar con exactitud su contenido ni permitir controlar la calidad del alimento. Y menos aún si esta modalidad fuera más onerosa que la de otros oferentes que le detallaran el contenido de su oferta y facilitaran las muestras para los controles bromatológicos correspondientes. En el caso del software, sin embargo, funciona exactamente de esa manera, con un agravante: si luego surgen fallas en los programas adquiridos no hay medios legales de reclamar al proveedor (como si el proveedor de alimentos vendiera, a paquete cerrado, alimentos en mal estado sin caberle responsabilidad alguna).

También debe mencionarse la cuestión económica. No lo hemos mencionado en forma precedente porque no creemos que sea el principal argumento de esta Ordenanza. Sin embargo también es necesario atender a la cuestión de la racionalidad del gasto público: el Estado gasta muchísimo dinero en licencias para utilizar programas defectuosos -no nos referimos a la calidad técnica, sino a las falta de garantías relativas a todo lo mencionado hasta el párrafo precedente- cuando existen en la mayoría de los casos desarrollos de software libre de calidad al menos similar -aunque la comunidad especializada tiende a opinar que la calidad del software libre es ampliamente superior- y a condiciones de venta mucho más ventajosas, limitadas casi siempre -pero no siempre- al costo del soporte físico (y ello, cuando no se decide obtener el software por Internet, a costo cero). Está claro que es necesario hacer inversiones, especialmente en capacitación para que la transición sea lo menos traumática que sea posible, y eventualmente en programación, para realizar ajustes del software a la medida de las necesidades de la administración o desarrollar software propio. Inversiones que desarrollan y estimulan el crecimiento de la informática en el propio territorio, especialmente en una ciudad como La Plata que tiene una oferta de recursos profesionales altamente capacitada, y contribuyen a la reducción de la brecha digital, otro nombre más del atraso y la dependencia.

Nota: El presente proyecto toma el espíritu y en gran parte también la redacción de los proyectos presentados en el Congreso de la Nación y en la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, por los Diputados Nacionales Dragan, Becerra y Bertone (Proyecto  de Ley 904-D-02) y Senador Provincial Conde (Proyecto de Ley E-135/02-03), respectivamente, y cuyos fundamentos se hacen extensivos al presente proyecto. Asimismo, se ha tomado en cuenta el debate -y los aportes a ese debate- promovidos por la lista de correo Proposición (www.proposicion.org.ar/proyecto/index.htm).